經(jīng)過2年的推廣，PPP模式已如火如荼開展起來，以央企為代表的一大批社會資本積極參與PPP項目，呈現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢。但是熱中有冷的是，經(jīng)濟欠發(fā)達縣級區(qū)域基礎設施底子薄，政府對公共產(chǎn)品和公共服務的需求更為迫切，而恰恰上述縣級PPP項目往往得不到社會資本的青睞，更難以獲得金融機構的融資支持。究其原因，我們認為主要擔心縣級政府履約支付能力和契約意識。
2016年，浦發(fā)銀行攜手安徽省擔保公司對經(jīng)濟欠發(fā)達縣級項目探索“PPP融資+履約擔保”創(chuàng)新模式，通過創(chuàng)新融資增信方式，為經(jīng)濟欠發(fā)達縣級PPP項目落地創(chuàng)出了一條新路，現(xiàn)將有關案例分享如下，請大家批評指正。
一、項目基本情況
J縣位于皖南山區(qū)，距黃山風景區(qū)僅30公里，是“國家級生態(tài)示范縣”之一，并獲得“中國十佳休閑養(yǎng)生旅游縣”稱號。由于J縣GDP和財政收入在安徽省62個縣級行政區(qū)域中排名靠后，基礎設施嚴重落后。近年，J縣規(guī)劃旅游產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的突破口，提出“全域旅游”的發(fā)展戰(zhàn)略。大力建設基礎設施成為全面推進旅游產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展的重要舉措，PPP模式成為J縣推動基礎設施建設的首選模式。
J縣高鐵新區(qū)基礎設施一期 PPP 項目，包括S217 西遷改建工程、和平路西延工程、靈芝公園建設工程三個市政建設子項目。投資總額約3.6億元人民幣。項目運作方式為BOT，項目合作期11年，其中建設期為2年，運營期為9年。項目實施機構為J縣生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會，項目采用政府付費方式。民營企業(yè)L公司中標確定為J縣高鐵新區(qū)基礎設施一期 PPP 項目的社會資本方。項目前期（征地拆遷、土地取得）由政府方負責，法律和政策風險由政府方承擔，社會資本方負責項目建設、融資、運營、維護和移交等。不可抗力由雙方共擔。
二、投融資方案
浦發(fā)銀行與安徽省擔保公司攜手為J縣高鐵新區(qū)基礎設施一期 PPP 項目提供融資，該項目也成為全國首個縣級“PPP融資+履約擔?！表椖?。
1.投融資結構
項目資本金1億元，其中中標社會資本方占比90%，政府方占比10%。浦發(fā)銀行提供2.6億元項目貸款。
2.創(chuàng)新增信模式
本項目通過了財政承受能力論證，J縣各年度PPP 項目預算安排支出責任占一般公共預算支出比例不超過10% ，但值得注意的是2018年項目預算支出占當年一般公共預算支出達到9%。一旦該縣財政收入出現(xiàn)下滑，很可能超過10%的警戒線。同時，J縣每年財政收入大部分來自省財政轉移支付。據(jù)統(tǒng)計，近三年J縣省財政補助收入均大幅超過當年縣本級公共財政預算收入。
安徽省擔保公司是省政府出資設立的大型政策性融資擔保機構，是全國注冊資本和凈資產(chǎn)規(guī)模最大的擔保機構之一，銀行間市場主體評級AAA。為支持J縣高鐵新區(qū)基礎設施一期PPP 項目落地，安徽省擔保公司設計履約擔保創(chuàng)新模式，向貸款銀行（收益人）出具PPP 項目履約保函，即規(guī)定J縣按PPP合同約定因政府方原因未及時支付購買服務費時，由其向受益人代償。
按照預算法和地方債務管理相關規(guī)定，作為縣級財政，J縣無法直接為安徽省擔保公司提供反擔保。為經(jīng)濟支持欠發(fā)達縣級PPP項目落地，安徽省財政承諾因J縣政府不能按PPP合同約定支付政府購買服務費導致省擔保公司履行代償責任時，省財政將從J縣財政轉移支付代扣至省擔保公司，緩釋擔保公司風險。
圖1 J縣高鐵新區(qū)基礎設施一期 PPP 項目投融資結構圖
3.風險管理
本項目嚴格按照財政部PPP模式操作流程分步實施。項目通過物有所值評價和財政承受能力評價，由咨詢公司編制《項目實施方案》并經(jīng)J縣政府批復同意，項目采購符合相關規(guī)定，目前項目已納入綜合信息平臺庫，有效避免了項目合規(guī)性風險。
本項目屬于非收費市政項目，技術方案比較簡單、成熟。社會投資方具有較強的技術和履約實力，有能力達到項目績效指標。為進一步防止竣工風險，明確項目超投資由社會投資方自籌資金解決，確保項目建設資金落實到位。經(jīng)銀行評估，項目政府付費現(xiàn)金流對融資本息有保障。J縣政府同意將政府付費納入政府預算支出責任，本級人大同意納入中期預算。銀行通過貸后管理對項目資金進行全流程監(jiān)管，防止資金挪用。除安徽省擔保公司向銀行提供履約保函外，項目采用合同項下收益權質押方式，在人行應收賬款質押登記公示系統(tǒng)進行出質登記，具有法律有效性。
三、案例點評
1．引入省級政策性擔保，提升社會資本方和銀行參與PPP積極性，具有推廣意義。
經(jīng)過近40年的改革開放，國內(nèi)地市級以上城市基礎設施建設已趨于完善，但受地方財力影響，大部分縣域財力較弱，基礎設施建設相對落后，一定程度影響了地方經(jīng)濟發(fā)展，J縣就是一個典型案例。
盡管PPP模式下地方政府不承擔融資責任，但非經(jīng)營性基礎設施項目回報機制主要為政府付費。地方財力和契約意識成為決定非經(jīng)營性基礎設施PPP項目能否引入社會投資人和金融機構融資的關鍵點。
通過引入擔保公司為經(jīng)濟欠發(fā)達縣級地方政府履約增信，增加了社會資本方和金融機構的信心，有效提升了區(qū)域項目融資落地，具有重大推廣意義。
2．引入省級財政轉移支付，緩釋擔保公司風險
有效的風險分配，是擔保公司緩釋自身風險和實現(xiàn)業(yè)務可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在本項目中，安徽省擔保為地方政府提供了履約擔保。按照預算法和地方債務管理要求，縣級政府無法提供反擔保。安徽省財政因J縣政府不能按PPP合同約定支付導致省擔保履行代償責任時，省財政負責代扣轉移支付，確保擔保公司有效降低風險。
3、積極推廣安徽模式，提升履約精神，推動更多經(jīng)濟欠發(fā)達縣級PPP項目落地
實踐證明，安徽履約擔保和轉移支付相結合的增信模式為經(jīng)濟欠發(fā)達縣級PPP項目吸引更多社會投資人參與和推動融資落地走出了一條新路。安徽模式若能夠在全國范圍推廣，在各省建立各具特點的PPP增信機制，相信將帶動越來越多經(jīng)濟欠發(fā)達縣級PPP項目落地，PPP區(qū)域不平衡的問題將逐步解決。
同時，該模式也有助于監(jiān)督各級地方政府重諾履約，促進政府和社會資本方重視前期磋商，充分識別和分配風險，明確各自責任邊界，確保PPP項目在全生命周期內(nèi)順利實施。
