這次的《意見》是真正動(dòng)真格的一次改革，政府和企業(yè)的主體分離，明確債務(wù)主體，舉債方式規(guī)范，債務(wù)分類和納入全口徑預(yù)算管理，以及相應(yīng)的追究和債務(wù)償還方式，都體現(xiàn)了中央政府解決地方債這一制約中國(guó)改革頑疾的決心。
詳解《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》
10月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，通過(guò)仔細(xì)閱讀，我們認(rèn)為這是一份極為重磅的規(guī)范地方政府性債務(wù)的管理文件，并會(huì)對(duì)未來(lái)的宏觀運(yùn)行產(chǎn)生重大影響，因此，需要仔細(xì)對(duì)此進(jìn)行解讀。
回顧從2011年以來(lái)的三次審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)的摸底統(tǒng)計(jì)來(lái)看，2008年之后，中國(guó)的地方政府性債務(wù)擴(kuò)張較快。這種快速擴(kuò)張，一方面保持了宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性和穩(wěn)定性，但另一方面，債務(wù)擴(kuò)張使得也使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重。地方政府無(wú)法主動(dòng)進(jìn)行陽(yáng)光化舉債，因此繞道融資平臺(tái)公司的模式，導(dǎo)致政府和企業(yè)分別應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任劃分不清，融資風(fēng)險(xiǎn)表外化和難以控制，大量金融資源被無(wú)效部門占用導(dǎo)致資源配置低效率，腐敗頻發(fā)等問(wèn)題。因此，如何規(guī)范和硬化地方政府財(cái)政紀(jì)律，是中國(guó)“去杠桿”的核心問(wèn)題，也是十八屆三中全會(huì)決定提出的“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”需要移除的一塊攔路石。
隨著9月份新《預(yù)算法》修正后，地方政府舉債的正路已經(jīng)打開。本次的《意見》，我們認(rèn)為需要和新《預(yù)算法》，以及9月24日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》綜合來(lái)看，這代表著本屆政府對(duì)于解決地方政府債務(wù)的一個(gè)全局性部署。主要目的是解決地方政府財(cái)政收支的不匹配和緩解地方債務(wù)危機(jī)，以時(shí)間換空間，最終消化存量地方政府債務(wù)，使得地方政府財(cái)政走上可持續(xù)道路。
《意見》我們認(rèn)為主要分為四個(gè)部分，分別是融資主體和渠道、權(quán)責(zé)定位的約法、配套改革措施、當(dāng)前應(yīng)對(duì)四個(gè)方面。
首先，地方政府性債務(wù)舉借主體上，明確為省級(jí)政府，市縣級(jí)政府通過(guò)省級(jí)政府代為舉借?！兑庖姟诽岢觥敖?jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借”。在過(guò)去，由中央政府代省級(jí)地方政府發(fā)行集合地方債。現(xiàn)在給予了省級(jí)政府發(fā)債權(quán)，而市縣級(jí)政府由省級(jí)代理，使得地方政府債務(wù)等級(jí)下降一級(jí)，省級(jí)政府成為了市縣級(jí)政府的最后擔(dān)保人和償債人。當(dāng)然，現(xiàn)階段而言，考慮到短期內(nèi)基層政府的資金需求仍然很大，市縣級(jí)政府有可能讓部分地方國(guó)企承擔(dān)部分建設(shè)職能，這只能通過(guò)時(shí)間來(lái)化解。
融資主體上很重要的一點(diǎn)是，分清楚了政府和企業(yè)的界限?！兑庖姟诽岢觥懊鞔_政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。”這一條，意味著未來(lái)各種平臺(tái)類公司將要么被政府納入預(yù)算，要么企業(yè)自負(fù)盈虧。短期而言，可能會(huì)使得大量的城投債信用風(fēng)險(xiǎn)被重新定價(jià)。中長(zhǎng)期來(lái)看，政府和企業(yè)界限的劃清，有利于甩包袱，未來(lái)城投類公司破產(chǎn)將成為可能。同時(shí)，如果確定不能通過(guò)企業(yè)舉借債務(wù)，則未來(lái)平臺(tái)貸款的融資模式也將大量壓縮。
第二，融資規(guī)?？刂粕?，《意見》提出“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”。這也就意味著，未來(lái)整個(gè)地方債務(wù)總量由每年的國(guó)務(wù)院確定，全國(guó)總量無(wú)法突破某一上限。在上限下面，財(cái)政部再按照地方情況進(jìn)行分配。如此，每年的地方財(cái)政對(duì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)就可以得到詳細(xì)測(cè)算，相對(duì)來(lái)說(shuō)這增加了增長(zhǎng)的剛性，少了穩(wěn)增長(zhǎng)的手段。但有通過(guò)PPP模式進(jìn)行突破的一定可能。
第三，融資方式上，開正路堵歪路。(1)給予了地方政府正規(guī)融資的渠道?！兑庖姟诽岢觥百x予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”。在過(guò)去，地方政府的融資主體主要依靠融資平臺(tái)公司(各種城投類公司)，融資模式主要依賴于平臺(tái)貸款、信托貸款、平臺(tái)債，以及其他不合規(guī)的私下舉債模式。本次(包括新《預(yù)算法》)意見，正是在法律和實(shí)際操作中給地方政府發(fā)行債務(wù)提供了正式背書。(2)《意見》明確說(shuō)明了“地方政府舉債采取政府債券方式”。這也就使得其它任何直接債務(wù)(或有債務(wù)除外)的舉債方式，都是不被允許和合法的。未來(lái)地方政府融資模式主要將依賴于地方債券的方式，平臺(tái)貸主要是作為地方政府或有負(fù)債的一種舉債方式，其未來(lái)存量將會(huì)逐步被化解。同時(shí)《意見》提出“加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。這對(duì)于部分平臺(tái)類公司將是滅頂之災(zāi)。
第四，融資用途上，區(qū)分為“一般債務(wù)”和“專項(xiàng)債務(wù)”兩種方式?！兑庖姟穼鶆?wù)區(qū)分為兩類，一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，一般債務(wù)對(duì)應(yīng)沒有收益的事業(yè)(但有正外部性，比如城市內(nèi)道路，綠化公園等)，由一般性公共預(yù)算收入償還。專項(xiàng)債務(wù)用于有一定收益性的項(xiàng)目，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。《意見》同時(shí)提出“地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理”。地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，有利于控制總量風(fēng)險(xiǎn)，而且能夠透明化權(quán)責(zé)關(guān)系，使得風(fēng)險(xiǎn)與收益能夠匹配被市場(chǎng)認(rèn)知。《意見》同時(shí)提出“地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出”。
第五，融資管理上，負(fù)債納入全口徑預(yù)算管理。《意見》提出“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂疲瑖?yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一”。
第六，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處理上，《意見》提出“建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級(jí)政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制”。中央和地方切斷，地方和企業(yè)切斷。一定程度上防范了債務(wù)的貨幣化，降低了赤字導(dǎo)致通脹的可能性。同時(shí)，《意見》中給出了出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后的清償債務(wù)的方式“通過(guò)控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)”。但如果最終債務(wù)問(wèn)題確實(shí)沒有解決的話，“上級(jí)政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任”。
第七，配套制度上面：(1)信息公開?！案鞯貐^(qū)要定期向社會(huì)公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會(huì)監(jiān)督”。《意見》沒有提到要公開地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，而是公開債務(wù)情況。(2)問(wèn)責(zé)機(jī)制。“把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核”。這對(duì)于中國(guó)控制地方債務(wù)規(guī)模非常重要。(3)強(qiáng)化債權(quán)人約束?！跋?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理”
第八，當(dāng)前存量債務(wù)解決上：(1)債務(wù)并表，”政府性一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理”。(2)借新還舊，積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。“對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)”。(3)妥善償還存量債務(wù)。用直白話來(lái)解讀就是：如果項(xiàng)目有利潤(rùn)，能還錢的就還錢。如果有一定利潤(rùn)但不夠的，由優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入，或者員工降工資等方式把利潤(rùn)擠出來(lái)還錢。如果真的沒利潤(rùn)，地方政府履約幫忙還錢，還不夠的話可以通過(guò)“處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)”，但要追究當(dāng)事人責(zé)任。(4)確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資?！兑庖姟诽岢觥胺€(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)債務(wù)管理，既要積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時(shí)，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)”。階段性，不用過(guò)于擔(dān)心中國(guó)的財(cái)政懸崖問(wèn)題，但未來(lái)地方政府口徑的投資有可能會(huì)縮減。
第九，地方融資新方式上，推廣PPP模式，這是給地方政府減輕壓力的方式。具體可以參閱財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，但會(huì)不會(huì)成為地方政府繞道違規(guī)借貸加杠桿的模式?還有待觀察。
總體而言，我們認(rèn)為這次的《意見》是真正動(dòng)真格的一次改革，政府和企業(yè)的主體分離，明確債務(wù)主體，舉債方式規(guī)范，債務(wù)分類和納入全口徑預(yù)算管理，以及相應(yīng)的追究和債務(wù)償還方式，都體現(xiàn)了中央政府解決地方債這一制約中國(guó)改革頑疾的決心。
隨著地方債的發(fā)行，預(yù)計(jì)未來(lái)財(cái)政部還將出臺(tái)對(duì)地方債的利息優(yōu)惠等規(guī)定，中國(guó)的市政債市場(chǎng)啟動(dòng)。同時(shí)，在過(guò)去，地方政府融資中最大的資金來(lái)源是銀行口的平臺(tái)貸款，貸款規(guī)模受到抵押品的價(jià)值的影響，因此事實(shí)上強(qiáng)化了土地財(cái)政和地方債務(wù)規(guī)模的連接。
而在將來(lái)，如果主要融資模式是依靠地方信用債發(fā)行的話，將會(huì)弱化土地對(duì)于地方政府的價(jià)值，從而給地方債和房地產(chǎn)市場(chǎng)松綁提供機(jī)會(huì)。
