果說(shuō)PPP是政府與社會(huì)資本的一場(chǎng)“婚姻”，那么現(xiàn)在它正走在法律登記的路上。
繼財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》、發(fā)改委出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》之后，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者了解到，由財(cái)政部研究制定的“PPP物有所值指引”也將于6月出臺(tái)，該指引的征求意見(jiàn)稿是在2015年1月下發(fā)的。
“物有所值指引”將會(huì)對(duì)于一個(gè)項(xiàng)目是否需要地方政府用PPP模式操作，提出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。理論上，只有通過(guò)了“物有所值評(píng)價(jià)”和“財(cái)政可承受能力論證”的項(xiàng)目，才能進(jìn)行PPP的項(xiàng)目準(zhǔn)備。
所謂“物有所值”(英文簡(jiǎn)稱VFM，Value for Money)評(píng)價(jià)，根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的PPP操作指南，是指一個(gè)組織運(yùn)用其可利用資源所獲得的長(zhǎng)期最大利益。按照能否或是否適宜貨幣化衡量，分為定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)。
定性評(píng)價(jià)，主要是指公私合作項(xiàng)目模式與政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比，能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、提高效率。而定量評(píng)價(jià)，涉及到一系列的指標(biāo)體系，而中國(guó)以往沒(méi)有歷史數(shù)據(jù)可以比較。相關(guān)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，目前指引定量的問(wèn)題上已經(jīng)有了說(shuō)法，“將與同類項(xiàng)目進(jìn)行比較”。
財(cái)政部PPP中心主任焦小平表示，定量分析是個(gè)很難的事情，財(cái)政部推行物有所值，會(huì)先從定性分析開始，等財(cái)政部的PPP中心和國(guó)際合作的模式確定，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的概念更明確，數(shù)據(jù)和敏感性等很多問(wèn)題解決后，再進(jìn)行全國(guó)推開，同時(shí)作定量分析。
資略律師事務(wù)所副主任徐向東表示，“物有所值評(píng)價(jià)指引”一旦出臺(tái)，將與前期財(cái)政部發(fā)布的PPP操作指南、合同指南，構(gòu)成系統(tǒng)化的PPP操作指導(dǎo)文件。至此，整個(gè)PPP運(yùn)作的基本規(guī)范性文件成型。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)還獲悉，在出臺(tái)“物有所值指引”的同時(shí)，財(cái)政部正在研究如何成立PPP基金，以及PPP項(xiàng)目發(fā)起機(jī)制、中介付費(fèi)機(jī)制等政策。
“財(cái)政部在做一些根本性的制度變更，操作規(guī)范、合同管理、財(cái)政可承受和物有所值都是制度建設(shè)，確保PPP不成為一個(gè)變相融資手段，發(fā)揮應(yīng)有的機(jī)制效率。”一位地方財(cái)政系統(tǒng)從事PPP的人士表示，如果PPP成為變相融資，財(cái)政部門可以根據(jù)這些制度提出修改意見(jiàn)。
法規(guī)頻出
自2013年年底財(cái)政部在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中單獨(dú)為PPP開會(huì)后，PPP的推動(dòng)工作已定調(diào)。
2014年下半年財(cái)稅改革開始，PPP不斷貫穿于財(cái)政部的各種文件中，從加強(qiáng)預(yù)算管理，到地方債務(wù)管理，最后直到財(cái)政部發(fā)出推動(dòng)PPP的總動(dòng)員令——《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，為財(cái)政部門推廣PPP提供了提綱挈領(lǐng)性的文件。
此后引發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》，為整個(gè)PPP項(xiàng)目操作提供了流程規(guī)范，而“財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)”將PPP項(xiàng)目的政府投資控制在一般公共預(yù)算的10%之內(nèi)，防范了地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
在操作PPP項(xiàng)目多年的專業(yè)人士看來(lái)，這些文件“比較接地氣，從政策法規(guī)到實(shí)操的文件全部都有”，特別是6月將要出臺(tái)的“物有所值指引”，將會(huì)對(duì)于地方政府是否操作PPP項(xiàng)目提出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。
財(cái)政部的努力顯示，與30年前相比，他們對(duì)這一輪的PPP熱潮顯然更為看重。因?yàn)楝F(xiàn)在不僅僅是要解決未來(lái)政府公用基礎(chǔ)設(shè)施融資問(wèn)題，也要總結(jié)之前30年政府融資的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，更是在為這幾年的土地財(cái)政轉(zhuǎn)型“兜底”買單?！?015年將是主要以國(guó)企和央企為帶頭者的PPP大潮，PPP項(xiàng)目將主要與原有的BT項(xiàng)目轉(zhuǎn)型和地方融資平臺(tái)改造相結(jié)合。”徐向東認(rèn)為。
財(cái)政部的想法是，2014年到2016年作為推進(jìn)PPP的試點(diǎn)期，通過(guò)示范項(xiàng)目逐步帶動(dòng)其在全國(guó)規(guī)范開展。而具體的投向，焦小平表示，2014年重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施，也就是在有一定的收費(fèi)條件、規(guī)則機(jī)制明確、社會(huì)資本比較熟悉的領(lǐng)域開展；2015年則加大了對(duì)社會(huì)類項(xiàng)目的PPP推進(jìn)，比如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等。
但現(xiàn)在，地方政府比較著急，原因在于以往融資的“暗道”都被堵住了，“明渠”又開得不夠。融資平臺(tái)早在43號(hào)文后就不能承擔(dān)政府融資職能了；而地方債的發(fā)行，即便加上最近財(cái)政部債務(wù)置換的1萬(wàn)億，規(guī)模還是太小，而且最近發(fā)行又被推遲。
因此，在今年大量債務(wù)到期、經(jīng)濟(jì)下行壓力下，又要搞大量基礎(chǔ)設(shè)施投資的情況下，地方政府寄望于靠PPP解決融資問(wèn)題。“物有所值評(píng)價(jià)主要是解決地方政府上報(bào)的項(xiàng)目適不適合做的問(wèn)題。”焦小平告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，但目前還是不能解決地方想借道PPP融資的沖動(dòng)，能不能通過(guò)，地方都是想先報(bào)了再說(shuō)，都往PPP上靠。
在財(cái)政部看來(lái)，PPP要利用社會(huì)資金，但政府融資的資金必須進(jìn)行限額管理?！癙PP不是免費(fèi)午餐，要防止融資過(guò)度，防止政府為PPP項(xiàng)目背書?！苯剐∑秸f(shuō)，同時(shí)，政府應(yīng)成立相應(yīng)的機(jī)制促進(jìn)PPP的融資，以成立PPP基金的形式，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分開。
焦小平預(yù)計(jì)，在地方政府渡過(guò)還款高峰期，地方債也初具規(guī)模之后，PPP才會(huì)更加理性規(guī)范地發(fā)展，時(shí)間大概還需要三到五年。
而財(cái)政部現(xiàn)在正在研究的政策項(xiàng)目，就包括成立PPP基金、建立項(xiàng)目發(fā)起機(jī)制和中介付費(fèi)機(jī)制等。PPP基金將主要用于支持PPP項(xiàng)目融資的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是在項(xiàng)目開發(fā)、準(zhǔn)備階段，提供備用的墊付費(fèi)等資金支持；二是在項(xiàng)目融資的過(guò)程中參與進(jìn)去，起到對(duì)這個(gè)項(xiàng)目增信的作用，從而降低項(xiàng)目的融資成本。
而項(xiàng)目發(fā)起機(jī)制，則因?yàn)槟切┯缮鐣?huì)資本發(fā)起的PPP項(xiàng)目最后并不一定能夠中標(biāo)，如果最終社會(huì)資本方?jīng)]有中標(biāo)，財(cái)政將會(huì)給予其一定的補(bǔ)償。中介付費(fèi)機(jī)制，指的是財(cái)政部PPP中心將設(shè)立一筆資金，覆蓋地方政府PPP項(xiàng)目前期的中介費(fèi)用。
尋求突破
PPP出現(xiàn)熱潮，正是中國(guó)財(cái)政狀況最艱難的時(shí)候。
財(cái)政部公布的2015年第一季度財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，第一季度全國(guó)一般公共預(yù)算收入中的稅收收入為30563億元，同比增長(zhǎng)1.2%。全國(guó)一般公共預(yù)算收入36407億元，比上年同期增長(zhǎng)3.9%；扣除部分政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算影響，同口徑增長(zhǎng)2.4%。盡管收入增長(zhǎng)乏力、支出固化剛性，但經(jīng)濟(jì)恢復(fù)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等投資有巨大需求。
由于政府發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券還在起步階段，同時(shí)發(fā)債額度也是有限的，不能滿足當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資建設(shè)的巨大資金缺口需求，絕大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資建設(shè)將不得不通過(guò)PPP模式來(lái)吸引社會(huì)資本實(shí)施。
徐向東預(yù)計(jì)，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模至少占政府融資需求總?cè)萘康娜种唬虼?015年上半年的PPP投資規(guī)模應(yīng)該超過(guò)下半年。
不過(guò)，地方政府也面臨一些苦惱。一位地方政府人士表示，在他們推出PPP項(xiàng)目庫(kù)后，來(lái)接洽的各類機(jī)構(gòu)團(tuán)體無(wú)數(shù)，甚至一個(gè)項(xiàng)目有30多個(gè)機(jī)構(gòu)介入商談，可惜最終無(wú)法落到實(shí)處?！按蠹叶济鞔_提出想要多少點(diǎn)以上的回報(bào)，而且許多機(jī)構(gòu)打算五年內(nèi)回本賺一波走人。”該地方政府人士稱，對(duì)PPP項(xiàng)目和社會(huì)資本方的要求與社會(huì)資本對(duì)利益的要求，兩者矛盾難以突破，簽約率非常低。
甚至一些省市領(lǐng)導(dǎo)去地方調(diào)研PPP項(xiàng)目的時(shí)候，前后十幾家投資人給這些項(xiàng)目描述的都是類BT的模式，張恒利認(rèn)為這是在避重就輕，甚至是在把舊的東西組合，回到以前的老路上去?！皳Q湯不換藥，比如河道治理，綁定一個(gè)污水處理廠，就是用以前的BT綁定一個(gè)BOT?！?/span>
張恒利是北京安菱水務(wù)科技有限公司的總經(jīng)理，參與過(guò)不少PPP項(xiàng)目，比如早期的北京第十水廠、鳥巢國(guó)家體育場(chǎng)等，他一直在關(guān)注PPP政策變化。在他看來(lái)，PPP應(yīng)該是推出一種的新模式，甚至新的制度安排。
徐向東把這種新模式的制度安排歸結(jié)為三點(diǎn)，一是法律政策進(jìn)一步配套完善，如物有所值評(píng)價(jià)指引、財(cái)政承受力評(píng)估指引、績(jī)效監(jiān)測(cè)報(bào)告指引，以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等；二是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，理順PPP實(shí)踐與現(xiàn)有法律的沖突問(wèn)題，從機(jī)制體制變革的層次建立與PPP相適應(yīng)的財(cái)稅、金融、采購(gòu)等制度；三是創(chuàng)新PPP項(xiàng)目的融資模式，引導(dǎo)金融資本進(jìn)入。
這樣才不會(huì)出現(xiàn)業(yè)內(nèi)人士所說(shuō)的，某些地方在PPP項(xiàng)目招標(biāo)后向中介機(jī)構(gòu)詢問(wèn)“物有所值”和“財(cái)政可承受能力”如何設(shè)定，中標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)居然不懂的情況?！案匾囊彩亲罡镜模且訌?qiáng)社會(huì)資本對(duì)政府的信心，政府是有意愿和能力履約的。尤其是經(jīng)濟(jì)薄弱的地方，社會(huì)資本對(duì)政府的履約能力要求更高。”一位地方財(cái)政部門的人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
